應急管理機構及其設置原則

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應急管理機構及其設置原則。急管理體制的核心內容是應急管理機構的設置和職能定位,它明確了體制內各應急管理主體的法律地位和職責以及相互間的聯系方式。健全的應急管理體制必須有全面有力的管理機構作支撐。

一、應急管理機構的概念

所謂應急管理機構是指制定應急管理政策,提供應急管理服務,處置突發事件的公共組織。其主體紛繁復雜,既有政府及其部門,又有社會公共組織如自治組織,還有是主導組織,如政府處置突發事件服務的咨詢機構等。現代社會每時每刻都面臨著各種突發事件的沖擊和威脅,要想最大限度地避免和減少這種沖擊和威脅,確保社會公眾生命財產安全和公共利益不受損失或者減少損失,就需要建立權責明確、運作高效的應急管理機構,以統一的步調,共同開展針對突發事件的應對活動。應急管理機構是指應急活動的主體為開展預防與應急準備、應急響應、應急處置活動而建立起來的有效組織構架,其特點主要體現在以下方面。

(一)主導性。主導性即預防和應對突發事件工作必須有一個主導核心,掌握著應對突發事件所必備的大量的社會資源,調集全社會各個方面共同參與,正確引導媒體和輿論的走向,及時公開突發事件信息,大力開展應急知識培訓、宣傳、教育,引導公眾積極參與各項應急管理活動,不斷增強公眾的防范意識,提高社會整體的應急能力,它體現的是應急處置權力分配關系。

(二)約束性。在應對過程中,每個級別的管理機構都必須在法律、法規限定的范圍內,行使自己的權利,履行規定的義務,共同承擔突發事件所帶來的風險,它體現的是各個應急管理主體的法律地位。

(三)協作性。各部門應分工明確,相互配合,協同作戰,實現對突發事件的快速反應,降低處置突發事件的運行成本。

二、應急管理機構的設置原則

應急管理機構必須具備快速、高效、廣泛地整合資源的特殊功能。應急管理機構的確立應遵循以下原則。

(一)系統整體原則。應急管理是一個系統工程,包括應急準備、預警、響應、處置及恢復等幾個階段,按照系統原理和系統開放原則,必須深入研究政治環境、技術環境及資源環境等對應急管理的影響,設置相應的組織管理系統,提高對各方面環境的適應能力。系統整體原則主要體現在以下3個方面:

1、結構完整。應急管理機構只有結構完整才能產生必要的功能。應急管理組織內部是一個系統,它是由決策系統、執行系統、操作系統、監督系統和反饋系統等構成,并要求盡可能地保持各個系統協調聯動,而不能割裂其內部的有機聯系,將其分散開來。

2、要素齊全。應急管理組織系統要素一般包括人員、職能和責任、信息等。人員在應急管理中起主導作用,要求應急管理組織中的人員具備較高個人素質,充分發揮個人潛力,確保應急管理組織高效運行。規定每一崗位和職務所擁有的權力和承擔的責任,以達到指揮、協調和控制的目的,避免有權無責或者有責無權的問題。應急管理機構與外界聯系、與組織系統內部聯系主要依靠信息溝通,能否保持信息暢通是應急管理機構設置時應考慮的重要因素。

3、確保目標。根據應急管理目標建立和調整組織機構,按機構各部門各崗位的職能要求確定相應目標和任務,將目標和任務進行分解和細化,并與每個崗位擔負的責任相適應,提高整體效能,確保各項應急管理工作任務的貫徹落實。

(二)集權化原則。應急管理通常是跨部門、跨地域的,不僅會影響到許多正常的工作和業務流程,還要及時進行信息通報與資源調撥分配。這種跨部門、跨地域的工作是任何一個部門的管理機構或人員都無法勝任的,而且突發事件發生具有突然性、破壞性、社會性等特點。因此,必須建立集權式管理機構,上下各級形成統一領導、統一指揮和統一行動的高度集中的應急指揮系統,以便能夠調配各方面資源,組織各個部門協調工作。在集權化的應急指揮體制中,實行行政首長負責制。根據授權,政府最高行政長官在突發事件發生時有權指揮各相關部門和力量統一行動,整合資源,以保證統一指揮,確保命令統一性與有效性,避免出現政出多門,下級無所適從,人為造成權力與職責結構破壞,使應急管理工作無法有效開展的現象。

(三)權責對應原則。對承擔應急管理職責的人員,不論其在組織中的哪個層面工作,既要確立其在應急管理中的責任,又要賦予其應急管理中的權力,使其權責對應,其擔負的目標、任務與賦予其相應的權力、責任相匹配,堅持有多大權力就負多大責任,有什么權力就負什么責任的原則。例如,如果領導者有權無責或權大責小,就會作出不負責任的決策,甚至產生瞎指揮、濫用權力的官僚主義或腐敗行為;如果領導者有責無權或責大權小,就沒有承擔責任的保證,其所承擔的應急管理任務就難以完成,甚至會嚴重挫傷其積極性,不利于應急處置。要實現權責對應,主要靠科學的組織設計,明確權力分配關系,深入研究組織結構,建立起一套完整的職能職責制度體系

(四)機構常設原則。突發事件可以預測,卻不能完全避免。突發事件應對法規定,突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。目前,我國應對突發事件的臨時性機構較多,這些機構常受部門、單位常規性事務的影響,應急管理往往被置于次要地位,難以為應急管理提供有效的組織保證。針對平時應急管理中的預案管理、風險管理職能,設置應急管理常設機構是必需的。強調應急管理機構常設,并不排除特殊情況下,面對難以預料的特別重大突發事件時成立應急管理臨時機構。當然,設置應急管理機構應注重精簡和提高效率,減少內耗,確保組織信息傳遞暢通快捷和對外開放有序。

(五)屬地管理原則。屬地管理為主原則強調地方政府特別是市、縣兩級政府是處置突發事件的第一責任人,當地政府的最高行政領導有權處置轄區內所發生的突發事件。突發事件發生后,事發地政府能否迅速反應和正確、有效地應對,能否立即采取措施及時、有效地進行先期處置,是有效遏制突發事件發生、發展的關鍵。

(六)良性互動原則。應急管理涉及各部門各方面,突發事件發生后,政府不同職能部門之間應協調運作,發揮整體功效。要進一步理順中央和地方分級處置職能,強化條塊之間的協調配合。同時,還要發揮政府社會動員職能的優勢,組織和調動社會各方面力量,共同參與突發事件監測、預警和處置工作,實現政府功能與社會功能優勢互補與良性互動,形成政府統一指揮、各部門協同配合、全社會共同參與的應急管理工作格局,形成有效應對突發事件的合力。


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